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案情介绍

2013年11月25日，四川省安岳县教师进修学校(以下简称“安岳学校”)面向社会公开发布了《gpk电子》，通过公开招商方式，选择确定四川万和建设有限责任公司(以下简称“万和公司”)为案涉项目建设投资单位。2013年12月20日，万和公司通过工商银行安岳县支行转账595万元到安岳县县级财政国库中心，用于缴纳招标保证全。2014年7月2日，万和公司与安岳学校签订了《gpk电子》，合同主要约定：

第三部分：项目投资及回报……二、投资回报乙方的投资回报包括固定投资回报和资金占用费两部分。(一)固定投资回报乙方的固定投资回报率(项目估算投资5950万元)按38.8％计算；(二)资金占用费1．建设期间：以乙方汇入双方共管账户之日起作为起算曰，按实际投入资金×实际天数×(中国人民银行发布的同期金融机构人民币一年期贷款基准利率／365天)×120％分段计算；2．支付期间：实行分段计算和支付。首次支付后次日起至第二次应支付之日止，甲方按应支付乙方的投资成本和投资回报后的余额为基数计算，以此类推直至投资成本与投资回报支付完毕【gpk电子】。

第七部分：三、违约责任。1．本合同生效尚未履行，任何一方违约致使本合同不能继续履行的，守约方有权解除合同，违约方须按5950万元人民币×10％支付违约金；2．乙方不能按甲方的投资计划要求按时足额将资金汇入共管账户时，应以未投入部分为基数每月按4％支付违约全；3．甲方不能按合同约定支付乙方投资成本和投资回报，应以未支付部分为基数每月按4％支付违约金。

第八部分：其他事项。一、争议解决甲、乙双方应以协商方式解决双方之间因本合同引起的任何争议，如协商未果，可向合同履行地人民法院提起诉讼。

2014年7月7日，万和公司向安岳学校出具委托书，委托王某作为万和公司代理人。2014年11月5日，万和公司发出川万建[2014]第19号关于成立“四川万和建设有限责任公司安岳教师进修校投资管理部”的通知，通知主要载明：“成立万和公司安岳教师进修校投资管理部，任命王某某为投资管理部负责人，王某为投资管理部经理。”

2014年8月12日，经安岳学校申请，安岳县县级财政国库中心将招标保证全595万元转入中国银行安岳北街支行共管账户。2016年11月21日，万和公司委托刘某作为其代理人，代表万和公司就安岳教师进修校迁建项目文件签署，进行工程谈判，签订合同和处理与之有关一切事务。2015年7月17日，安岳县人民政府办公室印发第57期政府会议纪要，决定暂停安岳学校迁建项目。2015年4月25日，安岳县教育局向安岳县政府作出安教[2016]40号关于安岳县教育局关于提前支付安岳学校迁建工程投资及回报的请示，该请示载明：“安岳学校迁建项目是根据县政府2011年11月25日发布的招商公告，并经县政府组织相关部门参加招标会议，最后确定万和公司为安岳学校迁建工程投资人。到目前为止，双方已履行合同，并产生各种费用约1915.33万元。现县政府要求停止履行合同并进行清算，而万和公司欠安岳县地税局税金7162604.21元，特恳请县政府提前支付7162604.21元用于万和公司缴纳安岳县地税局税款。”2016年9月20日，安岳学校向万和公司发出安教进[2016]19号函，该函载明：“根据中共安岳县委办公室2015年7月27日第18期会议纪要精神，我校与你公司签订的投资合同予以解除，请你公司及时派法人代表与我校商谈解除合同事相关事宜。”2016年11月18日，安岳学校向万和公司发出安教进[2016]22号函，该函载明：“因政策调整，我校拟解除与你公司于签2014年7月2日签订的《gpk电子》，为此，我校已通知了贵公司委托代理人王某，并多次与其就解除合同相关事宜进行了磋商，但未达成共识。现函告你司，我校决定解除与你司于2014年7月2日签订的《gpk电子》。请你司尽快派人与我校处理合同解除后的相关事宜。”2017年6月1日，万和公司出具委托书，委托四川省安岳县德盛建设集团有限公司代收安岳学校迁建项目缴纳的投资款595万元。2017年6月9日，安岳学校退还万和公司投资本金595万元。2017年7月5日，安岳学校向万和公司出具签收单，主要载明：“万和公司：我校分别于2015年8月26日、2016年1月19日、2017年3月1日收到你公司《gpk电子》，每次收到你公司的请示后都及时据文向主管部门(安岳县教育局)作了汇报。”后因万和公司与安岳学校就投资回报、资金占用利息、违约金协商未果，发生诉讼。

案情分析

本案的发生背景是进一步加大金融支农力度，促使金融资源更多流向农村地区，引导社会资本规范参与农业PPP项目，持续推动农村基础设施和公共服务提档升级。所产生的问题为：1．该案合同性质是否属于PPP项目合同；2．合同约定固定投资回报应否予以支持。

本案经一审查明：2014年7月17日，万和公司安岳学校投资管理部向安岳县蹴源投资公司借款595万元用于安岳学校迁建项目，借款期限24个月，月利率3％。2017年5月20日，万和公司安岳学校投资管理部偿还安岳县蹴源投资公司借款595万元，并支付借款利息606.9万元；2014年1月至2015年8月，万和公司支付安岳学校校迁项目部工作人员工资132万元；2015年7月，万和公司支付安岳学校校迁项目部工作人员解聘补偿工资19.8万元；2014年7月10日，王某作为万和公司代理人与朱某某签订房屋租赁合同，租赁万和公司安岳学校投资管理部办公用房产生租赁费7.2万元。

四川省安岳县人民法院(以下简称“安岳县法院”)经审理作出判决：一是由安岳学校于本判决生效之日起十日内给付万和公司投资款595万元的资金占用费(资金占用费以595万元为基数，从2014年8月12日起计算至2017年6月8日止，利率按中国人民银行发布的同期金融机构人民币一年期贷款基准利率／365天×120％计算)。二是由安岳学校于本判决生效之日起十日内给付万和公司违约金595万元。三是驳回万和公司的其他诉讼请求。万和公司不服一审判决，向资阳市中级人民法院(以下简称“资阳中院”)提出上诉。二审查明事实与一审判决认定的事实基本一致。

资阳中院经审理认为，根据本案合同的约定，招商公告及安岳县政府及相关部门的纪要的文件，本案合同的性质类似于PPP项目投资合同。PPP模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。本案合同虽然没有政府作为合同的一方，但项目的招商、合同的审核、签订均是政府批准后才得以实施，项目所涉及的安岳学校迁建项目亦是公共物品和服务，虽然没有特许权协议，但也有政府采取竞争性方式择优选择社会资本，由社会资本提供公共服务或公共产品这一特征，因此，本案合同类似于PPP项目合同，可参照PPP项目合同的特征进行处理。

PPP项目合同本身是合法、有效的，但在PPP项目的实际操作中，固定回报条款普遍存在于PPP合同中，对于PPP合同中的固定回报条款的效力问题，应从以下方面进行分析：

PPP项目投资合同属于民事合同，合同条款的效力应根据法律和行政法规来进行判断。《gpk电子》第五十二条规定了五种合同无效的情形，即(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。PPP合同是政府与社会资本之间签订的合同，社会资本是政府通过竞争方式依法选定的，社会资本的选定程序是公开的，合同的内容是关于公共服务和基础设施方面项目的投融资建设，且合同内容也是公开的，因此，PPP合同中的固定投资回报条款，不存在《gpk电子》第五十二条第(一)、(二)、(三)这三种情形。本案合同虽然政府不是合同一方当事人，但招商是公开的，合同也是经过政府批准的，合同的内容是关于公共服务和基础设施方面项目的投融资建设，且是公开的，故亦不存在《gpk电子》第五十二条第(一)、(二)、(三)这三种情形。也就是说，PPP合同及本案合同中的固定投资回报条款的效力，主要看是否存在《gpk电子》第五十二条第(四)、(五)这两种情形。

1．是否存在“违反法律、行政法规的强制性规定”的情形。现行规定要避免通过固定回报承诺进行变相融资，杜绝固定回报的文件主要有：2015年6月25日，《gpk电子》(财金[2015]57号)明确，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目；2016年5月28日，《gpk电子》(财金[2016]32号)明确，要避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资；2016年10月11日，《gpk电子》(财金[2016]90号)明确，防止政府以固定回报、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任。虽然上述文件均禁止固定回报，但上述文件从法律层级上讲均属于部门规章，其效力低于法律和行政法规，因此，PPP合同中的固定回报条款并没有“违反法律、行政法规的强制性规定”。本案合同也一样，并且上述文件均系2015年以后出台的，而本案合同签订于2014年7月2日，上述文件的效力不溯及本案合同。

2．是否属于“损害社会公共利益”的情形。PPP模式通过引进社会资本，打破行业准人，让社会资本进入公共服务和基础设施领域，充分发挥市场机制的作用，能够提升公共产品或公共服务的质量和效率；同时，借助社会资本的专业运营能力，提升运营效率和收益，能够减轻政府的财政负担。PPP合同中的固定回报条款是为了提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益的最大化。因此PPP合同中的固定回报条款不属于“损害社会公共利益”的情形。本案中，2013年11月25日安岳学校面向社会公开发布了《gpk电子》，提出了投资单位的综合固定投资回报率原则上不高于45％，说明安岳学校提出该固定投资率是通过了物有所值和其承受能力的，因此，其约定固定投资回报条款亦没有违反《gpk电子》第五十二条第(四)项的规定。

因此，本案合同及合同中约定的固定回报条款均是有效的，一审判决在没有否定合同约定的固定回报条款的情况下，以安岳学校的根本违约行为导致《gpk电子》尚未履行，故万和公司要求安岳学校按合同约定给付固定投资回报款230.86万元的诉讼请求，无法律依据的认定错误的，因根据《gpk电子》第一百一十三条第一款规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失，合同中约定的固定投资回报是万和公司履行合同后可以获得的利益，故对此予以纠正。

另外，就万和公司的实际损失而言，一审判决认定万和公司的实际损失为借款利息606.9万元、工作人员工资132万元、解聘补偿工资19.8万元、办公用房产生租赁费7.2万元，共计765.9万元，一审判决安岳学校承担违约金595万元尚不足以弥补万和公司的损失。

综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，万和公司的上诉理由成立。

2018年5月10日，资阳中院作出判决：一、维持安岳县法院(2017)川202l民初3380号民事判决；二、安岳学校于本判决生效之日起十日内给付万和公司投资回报230.86万元。本案一审案件受理费63234元，由安岳学校负担37934元，万和公司负担25300元；二审案件受理费25269元，由安岳学校负担15000元，万和公司负担10269元。